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La Cour de cassation dans le viseur (sélectif) du ministère de la Justice

Est-ce que, parce qu’irrémédiablement fidèle à sa tradition, la Cour de cassation entend protéger les libertés individuelles face à un état d’urgence qui se perpétue et une compétence administrative qui se dilue ? Toujours est-il que la haute Cour est depuis quelques mois dans le collimateur du Gouvernement et de ses plus proches conseillers.

Dernier exemple en date, le décret n° 2016-1675 du 5 décembre 2016 portant création de l’inspection générale de la justice, accompagné de l’arrêté du même jour sur ses modalités d’organisation et ses missions.

Ces textes, dont le premier président et le procureur général près la Cour de cassation ont eu ensemble connaissance à la lecture matinale du Journal officiel du 6 décembre, ont soulevé un grand émoi non seulement chez les juristes mais aussi dans la presse. Et cela se comprend. La Cour de cassation est une institution pluriséculaire et l’on ne saurait porter atteinte à son fonctionnement sans respecter des us et coutumes ancestraux.

Voilà pour la forme. Mais il y a bien pire : le fond. Car de longue date, et notamment depuis le décret n° 58-1281 du 22 décembre 1958 (D. n° 58-1281, art. 17, art. 18  : JO 26 déc. 1958, p. 11572) signé de la main même du Général De Gaulle, c’est la Cour de cassation elle-même qui assure cette fonction de contrôle. Il a fallu attendre 1964 et la réforme Foyer pour qu’un corps autonome d’inspection soit créé (D. n° 64-754, 25 juill. 1964  : JO 28 juill. 1964, p. 6708). Mais, lorsqu’il est rattaché au ministère de la Justice, tradition oblige, la Cour de cassation est exclue explicitement du champ de son contrôle (D. n° 2010-1667, 29 déc. 2010, art. 2  : JO 30 déc. 2010, texte n° 30  ; D. n° 2008-689, 9 juill. 2008, art. 8 mod.  : JO 11 juill. 2008, texte n° 19), autrement dit, de toute emprise directe ou indirecte du Gouvernement. Cela ne la soustrait nullement du contrôle financier et de gestion d’une autre juridiction indépendante, la Cour des comptes.

Ainsi, comme toutes les juridictions suprêmes, tout au moins dans les démocraties dignes de ce nom, la Cour de cassation rend compte de son activité, tant au Gouvernement qu’au Parlement par la publication d’un rapport annuel assorti de statistiques et de recommandations législatives ou réglementaires destinées tant à l’un qu’à l’autre. Et il en va aussi bien pour la Cour des comptes que pour le Conseil d’État, plus haute juridiction de l’ordre administratif. Aussi, ce traitement « sélectif » – puisque l’inspection de la « Justice » ne concerne ni la Cour des comptes et la justice financière, ni le Conseil d’État et les juridictions administratives, inspectées par ce dernier – prévu pour entrer en vigueur le 1er janvier 2017, laisse le commentateur pour le moins perplexe.

JUSTICE-PARIS

Hautement suspect de porter atteinte à l’indépendance de la Cour de cassation, le décret n° 2016-1675 du 5 décembre 2016 l’est tout autant s’agissant du statut des magistrats. Pour la magistrature judiciaire – sans que l’on sache exactement pourquoi pour elle seule – une loi organique est exigée pour toute modification du statut. Or l’inspecteur général, nommé par le ministre sur avis simple du Conseil supérieur de la magistrature, réuni uniquement en formation « parquet », siège dans la Commission d’avancement des magistrats et dispose du pouvoir « en dehors de toute action disciplinaire (…) de donner un avertissement aux magistrats placés sous [son] autorité » (Ord. n° 58-1270, 22 déc. 1958, art. 44  : JO 23 déc. 1958, p. 11551). Devant la Cour de cassation, l’irrévérence se pare d’inconstitutionnalité.

Sans doute fera-t-on observer que la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 a modifié le statut des magistrats (JO 11 août 2016, texte n° 1). Ainsi, suivant en cela une recommandation de la Cour des comptes, ladite loi organique a inséré dans le corps judiciaire une partie de l’inspection de la justice (L. n° 2016-1090, art. 1  ; Ord. n° 58-1270, art. 1, I, 1° bis créé). Une partie seulement, car le décret n° 2016-1675 du 5 décembre nous apprend que l’inspection de la justice est composée d’inspecteurs généraux et d’inspecteurs librement choisis par le ministre de la Justice, certes parmi les magistrats de l’ordre judiciaire, mais également parmi les directeurs des services des greffes judiciaires, des services pénitentiaires, de ceux de la protection judiciaire de la jeunesse ou parmi « les membres des corps recrutés par la voie de l’École nationale d’administration » (D. n° 2016-1675, art. 8). Par suite, s’il est vrai que l’inspection de la justice unifie des compétences jusqu’alors dévolues au sein du ministère aux inspections de ces trois services, on est encore loin des garanties statutaires d’indépendance recommandées tant par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM, avis, 2 oct. 2003 ; Rapport annuel 2003-2004, p. 177), que par la Cour des comptes (C. comptes référé n° 72335, 20 juill. 2015) et le Conseil d’État. Ce dernier, anticipant dès 2009, les difficultés à venir – et ce alors même que la Cour de cassation n’était pas concernée – soulignait que « l’inspection devant contrôler le fonctionnement des juridictions judiciaires et mener des enquêtes sur le comportement des magistrats judiciaires, toutes interventions dont les suites peuvent être disciplinaires ou affecter les carrières, il convient d’entourer son organisation et son action de garanties particulières (…) propres à assurer le respect de l’indépendance des membres de l’inspection pendant l’exercice de leurs fonctions comme à la fin de celles-ci » (CE, 19 févr. 2013, avis n° 382293)

Sans doute encore, fera-t-on observer que la loi n° 2016-1090 du 8 août 2016 incluant dans le corps judiciaire les magistrats exerçant les fonctions d’inspecteur général, chef de l’inspection générale de la justice, d’inspecteur général de la justice et d’inspecteur de la justice, comme toute loi organique, a été déférée au contrôle préalable du Conseil constitutionnel et déclarée conforme à la Constitution (Cons. const., 28 juill. 2016, n° 2016-732 DC  : JO 11 août 2016, texte n° 2).

Mais, d’une part, précisément et, au contraire, lorsque le Conseil constitutionnel a statué, la Cour de cassation était clairement exclue de la compétence de ce corps d’inspection « de la Justice », ce que confirment les travaux préparatoires de la loi organique examinée aussi bien devant le Sénat : « Formulation qui exclut la Cour de cassation » (Rapp. Sénat n° 119, 28 oct. 2015, p. 21, note 2), que devant l’Assemblée nationale : « Au total, l’inspecteur général exerce actuellement une mission permanente d’inspection sur : les directions et services du ministère de la Justice ; les juridictions du premier et du second degré ; les personnes morales de droit public ou privé soumises à la tutelle du ministère » (Rapp. AN n° 3716, 4 mai 2016, p. 47 et 48). Dès lors, on comprend que le Conseil constitutionnel se soit borné à relever que « ces dispositions n’appellent pas de remarque de constitutionnalité » (n° 2016-732 DC préc., § 3).

D’autre part et enfin, toute réforme structurelle de nos institutions exige de se conformer à un grand principe juridique, celui de la séparation des pouvoirs, formulé par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et consacré comme tel par notre Constitution. Il est le fruit non d’une volonté de s’opposer, de combattre, mais au contraire du simple bon sens, celui qui conduisait Lord Acton à écrire que si « Le Pouvoir rend fou ; le pouvoir absolu rend absolument fou ». Pourquoi donc persévérer dans cette voie sans issue, en suivant une idéologie mal maitrisée, celle d’un service public que l’on refuse obstinément de considérer « pas comme les autres » ?  Il est si simple mais peut-être politiquement trop éprouvant d’ouvrir les yeux sur le droit comparé et de rattacher un tel corps d’inspection, nécessaire, à la principale intéressée, la Cour suprême de l’ordre judiciaire, seule habilitée, selon la formule du Conseil constitutionnel, à unifier et établir cette « jurisprudence constante », sans laquelle n’existerait aucune sécurité juridique et dès lors aucune garantie des droits au sens de l’article 16 de la Déclaration de 1789. Afin d’« assurer le respect de l’indépendance des membres de l’inspection » (avis n° 382293 préc.) n’est-il pas plus efficient d’attribuer la supervision d’un tel corps à une institution constitutionnelle protectrice, ouverte et transparente, déjà créé à cet effet, le Conseil supérieur de la magistrature ?

La question reste posée et réponse lui sera nécessairement donnée, tôt ou tard. Pas seulement pour la Cour de cassation, mais réellement pour toute « la Justice ». Et cette fois-ci sans vision « sélective ».

Auteur : Thierry S. Renoux, agrégé de droit public, professeur à la faculté de droit d’Aix-en-Provence, Aix Marseille université

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